Blog POLÍTICAS
PÚBLICAS BRASILEIRAS, de autoria de Superdotado Álaze Gabriel.
Disponível em http://politicas-publicas-brasileiras.blogspot.com.br/
Autoria:
Amélia Cohn - Professora do Departamento de Medicina Preventina
da FM - USP
"Não tenho registro de nascimento e nunca consegui
tirar título eleitoral. Então não existo"1
RESUMO
O presente artigo busca fazer um balanço analítico
do conjunto das políticas sociais que vêm sendo implementadas desde 1995. Não
se trata de um balanço dos gastos efetuados na área social, dos recursos
efetivamente apropriados pelos setores mais pobres da população. O objetivo
aqui é averiguar em que grau se observa neste período uma efetiva mudança na
forma de o governo tratar da questão social. Reconhecem-se avanços efetuados,
porém constata-se a permanência do mesmo tipo de articulação entre política
econômica e política social, entre política social e representação das demandas
dos grupos não organizados da sociedade, favorecendo a ênfase na dimensão
técnica da conformação dos programas sociais, e sobretudo avalia-se a timidez
do governo em efetivamente enfrentar a equação pobreza-desigualdade.
INTRODUÇÃO
Uma das possibilidades de se abarcar tema de
tamanha complexidade e amplitude consistiria na alternativa mais imediata de se
optar por traçar um panorama e fazer um balanço das políticas e programas
sociais que vêm sendo implementados desde 1994 pelo Governo FHC.
Mas se optar por esse caminho significaria ter a
tarefa facilitada pelos inegáveis avanços ocorridos desde então no que diz
respeito à atualização dos dados disponíveis bem como à notável facilidade de
acesso às informações coletadas e sistematizadas pelos órgãos governamentais,
por outro lado significaria também abdicar de enfrentar o desafio para as
políticas sociais contido na declaração acima, suscitada pela lucidez do
desespero.
Optar por essa alternativa significaria, ainda,
restringir os limites da análise aos aspectos meramente financeiros (no que diz
respeito ao montante de investimentos governamentais do nível federal na área
social) e administrativos (descentralização, eficácia, racionalização dos
gastos e das ações, dentre outros) da gestão social desse período. Além, é
claro, de se estar meramente sistematizando os dados acessíveis nos sites dos
distintos órgãos governamentais (em particular, do IBGE, do IPEA, e dos
Ministérios envolvidos).
Dessa forma, talvez o desafio maior ao se enfrentar
esse tema resida, exatamente, em se buscar apreender o locus que as
políticas sociais assumiram nesses anos recentes frente à questão de pobreza,
das desigualdades sociais, e da construção (ou não) dos direitos sociais da
ótica da cidadania.
POLÍTICA ECONÔMICA E POLÍTICA SOCIAL: A DIFÍCIL
EQUAÇÃO
Quando se analisa o conjunto das iniciativas
governamentais na área social a partir de 1994, chama de imediato a atenção
tanto sua diversidade em termos de áreas de ação - só o Comunidade Solidária,
embora não se declare governo, desenvolve atualmente 16 programas setoriais -
como o seu traço pouco ousado, talvez mesmo tímido e convencional.
Assim, o exame do organograma dos distintos
programas e políticas sociais desse período mais recente, mostra um avanço em
termos formais quanto ao seu número e seu leque de atuação, o que faz com que o
governo brasileiro venha, por exemplo, cumprindo os compromissos assumidos no
que diz respeito à agenda social implementada pela ONU2.
Mas evidencia-se também que essa ausência de
inovação e timidez no modo de se enfrentar a questão social no Brasil continua
sendo determinada pelo traço característico do país, herança da era
desenvolvimentista que se afirma atualmente buscar superar, de contrapor
política econômica à política social. Vale dizer, continua ainda prevalecendo o
ditame absoluto da economia sobre as formas de o país gerir a questão da
pobreza e das desigualdades sociais. Tanto assim é que no último Relatório de
Desenvolvimento Humano do PNUD o Brasil é rebaixado da posição 68 para a 79,
provocando um amplo debate sobre mudanças no cálculo do IDH, que neste caso
estariam prejudicando nossa situação em termos do ranking mundial (cf.
PNUD, 1999).
É perceptível, portanto, uma contradição de base
entre a política de ajuste e de estabilização econômica adotada pelo governo e
a possibilidade de se promover políticas sociais com impacto efetivo sobre o
desenvolvimento social no país.
De fato, a gestão econômica governamental produziu
um quadro de recessão econômica e rebateu sobre a questão social de modo
dramático, haja visto o aumento da taxa de desemprego no país.
Este modelo econômico gera não só desemprego como
reduz o impacto dos programas governamentais de criação de oportunidades de
emprego e renda (PRONAF - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar; PROGER - Programa de Geração de Emprego e Renda; PLANFOR - Plano
Nacional de Qualificação do Trabalhador; dentre outros). Ou ainda, gera
permanente pressão para cortes de recursos destinados à área social, ditada
pelo compromisso junto às agências multilaterais, de equilíbrio do déficit fiscal.
O modelo de ajuste estrutural em vigor, além de ter
as conseqüências mencionadas, vem promovendo a desarticulação de importantes
ramos industriais, associada a reformas gerenciais e do processo produtivo por
parte das empresas privadas, visando a diminuição do "custo Brasil".
Em termos concretos, isso vem se traduzindo num
processo de flexibilização das relações de trabalho e de deterioração dos
postos de trabalho (cf. Oliveira, 1998). Embora o processo tenha tido início já
nos anos 80, foi na presente década que adquiriu suas características mais
perversas de destituição dos direitos trabalhistas historicamente conquistados
pelos trabalhadores brasileiros.
Coerente e articuladamente com esses processos, na
área social vêm sendo propostas reformas não só dos programas sociais, mas
também do sistema de proteção social, implantando novo padrão de regulação
social não mais via trabalho, mas via renda. É o caso das propostas
governamentais de reforma da previdência social, que desvinculam o acesso dos
cidadãos a determinados benefícios e serviços de sua inserção no mercado de
trabalho (formal ou informal), sem no entanto desvincular esse acesso da sua
capacidade contributiva, tomando-se neste caso o cidadão em termos individuais.
Com essa reforma, a previdência social, após ter
sido alçada ao estatuto de seguridade social em 1988, retrocede por iniciativa
do governo à concepção de seguro social, uma vez que passa a vincular o acesso
diferenciado ao valor dos benefícios segundo a capacidade de poupança
individual de cada um durante sua vida útil.
Dadas no entanto as características estruturais e
atuais do mercado de trabalho brasileiro, onde somente menos da metade da PEO
encontra-se no mercado formal de trabalho, a implementação de um sistema de
seguro social segundo o qual o direito ao benefício está vinculado ao tempo de
contribuição do segurado, e não mais ao tempo de trabalho. Isto significará a
imposição de uma nova seletividade da clientela assegurada, uma vez que às
novas instituições de seguro social - sejam elas públicas estatais ou privadas
- só interessará ter como cliente aquele segmento de trabalhadores com uma
maior e mais estável capacidade contributiva, independentemente de sua inserção
no mercado de trabalho. Dessa forma, esse novo sistema aponta exatamente no
sentido de favorecer o segmento de trabalhadores mais qualificados.
Registre-se, aqui, que Chile, Argentina e México já passaram ou estão passando por
processos de reforma do sistema de proteção social bastante semelhantes, e que
embora não estejamos seguindo estritamente nenhum desses modelos, o custo
social e financeiro da transição de um regime de seguro social para outro serão
equivalentes, isto é, altos (cf. Soares, 1999; Laurell, 1998; Vergara, 1994).
O que essas outras experiências latino-americanas
apresentam em comum, e este é o rumo que também está sendo traçado pelo Brasil,
é constituir-se paralelamente, no outro extremo desse sistema de proteção
social de caráter diretamente contributivo, um conjunto de políticas sociais de
caráter não contributivo, voltado para o atendimento de direitos sociais de
cunho universal, e financiado portanto com recursos fiscais. Neste caso, essas
políticas sempre esbarram e são extremamente vulneráveis à imposição dos
limites cada vez mais estreitos ditados pelo compromisso do governo brasileiro
com agências internacionais de contenção da dívida pública.
De 1994 para cá, a tendência é exatamente a de se
conformar no país um sistema dual de proteção social, entendendo-se por
sistema de proteção social todo o conjunto de políticas sociais (aí incluída a
previdência social), com distintas lógicas na sua articulação com a dinâmica
macroeconômica. De um lado, o subsistema de proteção social relativo aos
benefícios sociais securitários - e, portanto, contributivos; de outro, o
subsistema relativo aos benefícios sociais assistenciais - e portanto,
redistributivos, financiado com recursos do orçamento fiscal.
Redefine-se assim, na atualidade, a articulação
entre políticas econômicas e políticas sociais. O primeiro daqueles
subsistemas, o que diz respeito aos direitos contributivos, vincula-se às
diretrizes macroeconômicas enquanto instrumento para a criação de poupança
interna para se alavancar a taxa de investimento da economia; e o segundo
deles, de caráter não contributivo, fica à mercê da disponibilidade - sempre
escassa - de recursos orçamentários da União.
Neste ponto deve-se registrar que, no caso dos
direitos não contributivos, o potencial redistributivo das políticas a eles
vinculadas, na sua essência, é maior se e sempre quando se tratarem de
políticas universais e financiadas com recursos orçamentários provenientes da
contribuição fiscal. No caso brasileiro, no entanto, não é isso que vem se
verificando: essas políticas, exatamente por se contraporem mais diretamente
aos ditames da lógica macroeconômica em vigor de diminuição do déficit público,
acabam por ter seus recursos cortados, e em conseqüência sua população-alvo
restringida aos segmentos mais pobres da sociedade. É a conhecida focalização
das políticas sociais, que se traduz, como testemunha nossa larga experiência
histórica, em políticas de cunho clientelista, de caráter imediatista e,
portanto, em políticas de governos e não em políticas de Estado.
Começa-se assim a deslindar o pleno significado do
desabafo - ou grito de desespero - da autora da epígrafe: diante de uma seca
brutal, prevista com anos de antecipação pelos especialistas da área, numa
região cronicamente vitimada pela aridez, ao invés de se tomarem medidas de
caráter estrutural na resolução de uma das principais causas da pobreza na
área, lança-se um programa - mais um dentre tantos outros similares adotados no
passado remoto e recente - de frentes de trabalho. Uma vez mais, improvisam-se
medidas de emergência para um problema que é estrutural. E nesse sentido, de
fato, ao não ter a nossa interlocutora título de eleitor, vê-se desprovida até
mesmo dessa moeda de negociação tradicional e comum da nossa cultura política.
Mas, nesse ponto, deve-se tomar uma dupla cautela:
a primeira consiste em não satanizar o nível local ou mesmo regional,
exatamente porque o clientelismo é um traço ainda persistente de nossa cultura
política que vai do sertão ao planalto, passando por nossos parques industriais
os mais modernos; a segunda delas consiste em ter claro que exatamente por
decorrência dessas culturas e práticas políticas, as políticas sociais no país,
como já demonstrado inúmeras vezes, acabam por reproduzir, ao invés de
compensar, as nossas desigualdades sociais.
E isso porque essas políticas, mesmo quando
definidas como universais e de caráter não contributivo, tendem tão somente
para a universalidade de um patamar básico de acesso a determinados serviços
sociais, gerando seletividade nos níveis mais complexos dessas mesmas redes de
serviços, comprometendo assim a garantia da eqüidade de acesso aos mesmos. São
os casos típicos de dois setores estratégicos na área social: o da saúde - com
o PAB (Piso de Atenção Básica), os PACS (Programas de Agentes Comunitários de
Saúde) e o PSF (Programa de Saúde da Família) -, e o da educação - neste caso
bastando verificar as desigualdades regionais de cobertura do nosso sistema de
ensino básico, bem como a taxa de escolarização bruta do ensino superior por
região da população na faixa etária correspondente (cf. Castro, 1999).
No entanto, desde 1994 o governo vem definindo a
agenda do debate público no que diz respeito às políticas sociais em torno de
alguns eixos centrais, e que tampouco neste ponto demonstram capacidade de
inovação na forma de se enfrentar a questão social no Brasil. Cabe ressaltar,
aqui, que não só a articulação entre políticas econômicas e políticas sociais
(em que pese aumentar a diversidade e a complexidade destas) continua
obedecendo à mesma lógica da era desenvolvimentista, como se aprofunda a
concepção da existência de um alto grau de autonomia existente entre as
dimensões sociais e políticas em nossa sociedade: passa-se a conceber a vida
social, cada vez mais, como uma série de "problemas sociais" a serem
enfrentados de forma isolada e desarticulada entre si. Reproduz-se assim, uma
vez mais, a concepção segmentada da questão social e, em decorrência, a
formulação e implementação de políticas sociais setorializadas sem um projeto
para a sociedade que as articule e imprima um sentido político ao seu conjunto.
Em outras palavras, ao invés de se enfrentar a pobreza de uma ótica estrutural,
vale dizer, da ótica da sua superação, a concepção oficial é de aliviar a
pobreza dos "grupos socialmente mais vulneráveis" (República
Federativa do Brasil, 1995).
O SOCIAL E O POLÍTICO: OUTRA DIFÍCIL EQUAÇÃO
Essa mesma autonomia que se estabelece entre o
econômico e o político na concepção que inspira as políticas sociais desde 1994
(embora, é bom que se registre, aí não tem início, mas tão somente se
aprofunda), também ocorre entre o social e o político. Reduz-se, assim, a
questão social à questão da pobreza, e as políticas sociais à questão da parca
disponibilidade de recursos orçamentários para o setor, no geral associada a
uma concepção dos serviços públicos estatais como perdulários, dada sua própria
natureza. É o que vem se traduzindo em afirmações dos nossos governantes tais
como "o Brasil não gasta pouco com a área social, ao contrário, gasta muito
e mal".
Esta concepção de que as entidades públicas
estatais desperdiçam recursos tem servido de justificativa para a busca de
racionalização dos gastos sociais dentro de uma ótica demasiado estreita. Esta
racionalização vem se desdobrando na fixação de três parâmetros principais para
as políticas sociais: focalização, descentralização e novas formas de parcerias
entre Estado, Mercado e Sociedade.
Daí decorrem as propostas em debate na agenda
pública, uma vez mais por iniciativa do Executivo, e os programas que vêm sendo
implementados na área social, e que giram em torno da reforma do Estado. Tema
sem dúvida polêmico, que vem alimentando vigorosos debates sobre o papel do
Estado e a questão social, e que se desdobra em duas dimensões: uma de caráter
mais estrutural, e que diz respeito ao papel do Estado no campo das políticas
sociais; e outra, enfatizando a dimensão burocrático-administrativa do Estado,
e que diz respeito às novas formas de gerenciamento dos equipamentos sociais
público-estatais.
Em ambas as dimensões há a opacidade na relação
entre o social e o político no enfrentamento da questão social, produto por sua
vez do que vem sendo denominado de "opacidade social" como traço das
realidades sociais atuais (cf. Fitoussi & Rosanvallon, 1996). Na primeira delas,
de caráter mais estrutural, o que está em jogo é a questão da amplitude das
áreas de responsabilidade de atuação do Estado no campo social. Neste caso,
focalização, descentralização e parcerias ganham um significado específico no
debate que vem sendo travado. Este debate diz respeito exatamente às
competências do Estado diante das novas formas de regulação social vigentes em
nossa sociedade, e que cada vez mais se distanciam do fator trabalho, mas que
tampouco podem ter como parâmetro o padrão vigente nas sociedades ditas
avançadas (cf. Offe, 1984; Santos, 1999; Oliveira, 1999).
Neste caso, a defesa da focalização das políticas
sociais reside numa constatação dos limites estruturais do próprio Estado. Mas
não só no sentido clássico já apontado por Offe. No caso brasileiro, a
insuficiência de recursos para cobrir as necessidades sociais, respeitando os
direitos universais dos cidadãos, se agrava e reafirma não só pela crise fiscal
do Estado, como do próprio modelo antes prevalecente de Estado desenvolvimentista
(cf. Sallum Jr., 1994; 1996). Diante disso, e reforçado por inúmeros
diagnósticos e avaliações de programas e políticas sociais implementadas e que
registram evidentes distorções entre o público-alvo originalmente definido e
aquele efetivamente atingido, erige-se o postulado da ineficiência intrínseca
do Estado na área social e a exigência de se buscar novos modelos de
solidariedade social que permitam ao Estado ver-se aliviado de tamanha
responsabilidade de ser o provedor dos direitos sociais básicos dos cidadãos
brasileiros.
No âmbito das políticas sociais, a tradução
imediata desse ideário está manifesta num processo social de naturalização da
pobreza. Não só ela é inevitável, como combatê-la eficazmente significa
enfatizar a manutenção de políticas econômicas de estabilização fiscal (o
social se transmudando assim em econômico). Em decorrência, os parcos recursos
que o modelo econômico vigente permite disponibilizar para a área social devem
ser dirigidos para os segmentos mais pobres da população, ou no jargão das
agências multilaterais, para os "grupos socialmente mais
vulneráveis".
Isso vem redundando na definição das políticas
sociais voltadas para o combate à pobreza, e não para a superação da pobreza, o
que tem duas conseqüências imediatas: a distância cada vez maior entre as
instâncias política e social, fazendo com que a questão social da pobreza se
traduza em diagnósticos de natureza técnica equacionados pelos limites da
possibilidade econômico-financeira do Estado; e a segmentação no interior da
própria área social em políticas não só focalizadas em termos de determinados
grupos sociais a que são dirigidas, como focalizadas no interior dos próprios
setores a que estão vinculadas. Educação e saúde, por exemplo, tratam
isoladamente o mesmo desafio, comum a ambas: a universalização do acesso a um
patamar básico de serviços.
Outra conseqüência diz respeito à conformação de um
sistema dual de proteção social, não mais referido à inserção ou não no mercado
formal de trabalho, mas a níveis de renda traduzidos em graus distintos de
capacidade contributiva dos diferentes segmentos sociais, e que agora dizem
respeito aos passíveis de serem incluídos pelo processo de globalização, e
aqueles definitivamente excluídos desse processo, ou na afirmação de Fiori
(1995), os "não globalizáveis" no modelo econômico por ele definido
como de "novíssima dependência". Com isso, encontram-se, de um lado,
políticas de universalização de um patamar básico de acesso a determinados
níveis de serviços sociais, financiadas com recursos orçamentários e, de outro,
um sistema privado, no geral continuando a ser subsidiado pelo Estado (através,
por exemplo, do instrumento da renúncia fiscal) e destinado aos segmentos
sociais de maior poder econômico.
Não só vão então se forjando novos modelos de
solidariedade social - a cada um segundo sua capacidade própria de poupança
durante seu período ativo, e para os pobres um sistema estatal básico - como
consolida-se a concepção da responsabilidade do Estado no campo social como a
responsabilidade pelos mais pobres. A conseqüência imediata desse processo, em
termos da sedimentação do divórcio que sela entre as demandas sociais e sua
possibilidade de representação política, é um sistema igualmente dual e
desigual de formulação de demandas políticas na área social: o dos inseridos e
os dos não inseridos; ou dos organizados e dos não organizados; ou ainda,
daqueles segmentos capazes de construírem sua própria identidade social no
interior de um quadro de carências, e aqueles que não o são.
Diante dessa complexidade do quadro de demandas
sociais, e seu espelho na política, torna-se possível a concepção de que
políticas sociais são políticas de combate à pobreza - e portanto nada de muito
novo com relação ao passado recente - que tampouco transformam-se em campos
estruturadores de novas práticas sociais. Os próprios canais de participação
social e de controle público, previstos constitucionalmente, e mesmo quando
incentivados pelo governo, uma vez mais reforçam essa dicotomia entre os
excluídos e os incluídos: quem fala e defende os interesses de nossa sertaneja,
que não preenche nem as exigências da tradição clientelista de nossas políticas
sociais, mas tampouco preenche os mínimos requisitos
burocrático-administrativos (mesmo nesse esforço de busca de uma nova
racionalidade dos serviços públicos estatais) para se credenciar junto aos
órgãos públicos como cidadã - e não carente - portadora de determinadas
necessidades e direitos sociais?
Noutros termos, o conjunto de políticas sociais em
curso desde 1994, em que pese o cenário inovador, depois de décadas, de
estabilidade econômica em que ocorrem, não traz consigo o esforço necessário e
urgente para se lograr superar a fragmentação das análises - e sua conseqüência
na própria formulação e implementação dessas políticas - sobre o
desenvolvimento social brasileiro, e que insiste ainda em prevalecer. E
continua dominando do ponto de vista da dicotomia, como se viu anteriormente,
entre desenvolvimento econômico e desenvolvimento social, quanto da segmentação
das políticas e programas sociais.
Ao prevalecerem tais perspectivas, prejudica-se o
próprio debate sobre a construção de um pacto de solidariedade social que
permita a formulação e implementação de políticas socioeconômicas
redistributivas. Em conseqüência, as políticas sociais acabam sendo condenadas
aos limites estreitos do "alívio da pobreza", e portanto sempre
fadadas ao insucesso, uma vez que se constituem em políticas e programas
destinados exatamente ao combate a determinadas carências a que estão
submetidos determinados grupos sociais, produtos, por sua vez, da desigualdade
gerada pelo próprio mercado e pelas políticas macroeconômicas.
Quanto à descentralização das políticas sociais
nesse período mais recente, a literatura é vasta e diversificada (cf. Elias,
1997; Arretche, 1998; Almeida, 1995). Mas não obstante essa diversidade, por
sinal respaldada na própria diversidade de experiências setoriais de
descentralização de políticas sociais, nela percebe-se a existência de um
consenso sobre o fato de esse processo vir possibilitando um leque rico de
experiências locais inovadoras e criativas para dar conta do enfrentamento da
pobreza. Por outro lado, parte dessa literatura registra a contradição que vem
marcando esse processo de descentralização quanto aos interesses dos níveis
central e local. Neste caso, o que tem se apontado é que, em consonância com o
modelo econômico adotado, para o nível central a descentralização significa a
possibilidade do exercício de maior controle sobre o dispêndio de recursos na
área social, contribuindo portanto para a redução do déficit público. Em
contrapartida, os municípios acabam sendo pressionados a dar conta da demanda
local sobre os seus equipamentos sociais.
E se a relação entre as esferas de governo a partir
do novo pacto federativo instituído pela Constituição de 1988 vem sendo marcada
por um maior grau de autonomia (caso típico dos municípios, alçados à condição
de ente federado) (cf. Abrucio, 1994; 1998), a transferência dos recursos
ligados a programas sociais, não vinculados constitucionalmente ao orçamento
fiscal, e o próprio sistema de convênios que prevalece entre as esferas de
governo para tal fim acabam por se revelar um ponto de estrangulamento para o
desenvolvimento das políticas sociais. Isto porque assim elas continuam
dependentes de fontes de recursos instáveis, passíveis de freqüentes e comuns
contingenciamentos por parte do governo central.
Por outro lado, do ponto de vista político, a
descentralização também é defendida como mecanismo de se lograr uma maior
democratização do Estado, e conseqüentemente uma maior racionalidade das
políticas estatais, embora nestes casos não fique clara a relação entre ambos
os fatores. Isso porque aqueles que defendem a descentralização da ótica de
constituir um mecanismo que imprime maior racionalidade ao Estado (em qualquer
de suas esferas de governo) enfatizam a dimensão econômica mas também a
possibilidade que a maior aproximação "física" entre Estado e
cidadãos traz de este adaptar com maior eficiência os serviços sociais às reais
necessidades da população. Mas aqueles que defendem a descentralização como
meio do exercício do controle público sobre o Estado, e portanto de
democratização da gestão local, assim enfatizando mais a dimensão política do
que econômica desse processo, imprimem um outro significado à racionalidade:
não mais respondendo somente às necessidades reais da população, mas sobretudo
às suas demandas, isto é, às necessidades sociais tal como percebidas pelos
distintos grupos sociais, que as traduzem assim em demandas políticas.
Não obstante, aqui uma vez mais se verifica a
complexidade da realidade brasileira, não só pela sua heterogeneidade regional,
mas pela sua desigualdade social: os espaços institucionais de participação na
formulação e controle de implementação das políticas sociais - os distintos
Conselhos Nacionais, Estaduais e Municipais setoriais - tendem a ser ocupados
exatamente por representantes dos setores organizados (e portanto pelos
incluídos) de nossa sociedade, dificultando a presença da representação dos
interesses particulares desses setores articulados aos interesses gerais e
universais, vale dizer, dos direitos sociais básicos. E, da mesma forma que no
texto constitucional não está clara a distinção das competências de cada esfera
de governo nas distintas áreas sociais, tampouco está claramente estabelecida,
e juridicamente resolvida, a natureza deliberativa desses Conselhos, que
enquanto tal a rigor deveriam definir as políticas a serem executadas pelos
Ministros e Secretários (estaduais e municipais), ao mesmo tempo que estes
acabam por acumular e centralizar o poder, uma vez que no geral dirigem a pasta
na qual estão alocados, e os respectivos conselho e fundo setorial, tendo
portanto enorme poder e peso na definição das agendas públicas locais, e
conseqüentemente na configuração do que venham a ser as demandas sociais.
Não obstante, não resta dúvida que esses espaços
institucionais de participação social vêm favorecendo, desde 1989, a emergência
de novos atores sociais, multiplicando-se, assim, a possibilidade de construção
de novas identidades sociais. Esse processo, no entanto, senão contraditório, é
paradoxal, uma vez que a maior parte dessas distintas experiências de
descentralização, várias delas incentivadas pelo governo central a partir de
1994, vêm apontando a iniciativa do Executivo (isto é, dos governos) como
decisiva na implementação dessas formas de participação social.
Quanto ao terceiro parâmetro apontado - novas
formas de parceria entre Estado/Sociedade/Mercado - ele vem se revelando
bastante mais complexo, embora apresente uma perigosa homogeneidade no que diz
respeito à sua participação na definição do que venha a ser, nestes tempos, a
responsabilidade pública do Estado (anteriormente referido como Estado provedor)
e os equipamentos públicos estatais (referido como Estado produtor). Em
primeiro lugar, na realidade brasileira não há tradição de a sociedade
substituir o Estado na produção de serviços sociais básicos, a não ser em casos
tão específicos que se configuram como exceção (como o cuidado aos portadores
do HIV/AIDS e de deficiências físicas, por exemplo). Nesse sentido,
experiências de co-gestão e de participação nos colegiados formados pelos
Conselhos apontam para uma relação de externalidade entre a sociedade e o
Estado: o diagnóstico dos problemas setoriais existentes é comum a ambos, mas a
responsabilidade é do outro - no caso, do Estado.
Em segundo lugar, as parcerias do Estado com o
Mercado, aqui entendido como o setor privado produtor de serviços, ainda são
esparsas e, na grande maioria das vezes, dependentes de subsídios fiscais, e
portanto dificilmente se configuram como uma ação autônoma, e menos ainda se
traduzem em formas inovadoras e mais racionais (e portanto menos dispendiosas)
de gestão dos recursos públicos.
A terceira forma, a mais estimulada pelo governo
central, diz respeito as novas formas de gestão dos equipamentos públicos
estatais, como é o caso das propostas de gestão através de organizações
sociais. O objetivo, aqui, é imprimir maior racionalidade aos serviços públicos
estatais, uma vez que caudatárias do propósito de reforma administrativa do
Estado, necessária dado que lhe é agregado como atributo natural a
irracionalidade, o desperdício, a impunidade. Mas é também nesse quesito que se
concentram os defensores da necessidade da reforma do Estado, entendida como a
redução do seu tamanho acompanhada da delegação para o mercado da
responsabilidade pela produção dos serviços sociais (cf. Pereira, 1998).
Estabelece-se, a partir daí, na agenda pública, uma
comunhão artificial entre reforma administrativa do Estado e reforma do Estado,
que passam a ser tidas como sinônimos, deslocando-se uma vez mais a questão
social para o espaço do questionamento sobre capacidade
técnico-burocrático-administrativa do aparato estatal, sobrepondo-se o cálculo
da racionalidade econômica sobre a dimensão política de contratos sociais
anteriormente estabelecidos, sobretudo no caso dos direitos contributivos, bem
como sobre a dimensão das necessidades sociais básicas institucionalizadas como
universais, e também se configurando como expectativa de implementação desses
direitos. As demandas sociais pulverizam-se, portanto, entre os setores sociais
mais organizados e os não organizados, distanciando-se a relação entre o social
e o político. As conseqüências imediatas, no âmbito das políticas sociais, vêm
sendo duas. De um lado, a questão social não é definida como uma questão da
política, é bem verdade que felizmente nem tampouco como questão de polícia,
mas de cálculo econômico entre o "possível" e o
"necessário", reduzindo-se assim a esfera pública e,
conseqüentemente, a questão social sendo progressivamente expulsa da esfera
política. De outro lado, em função de se imprimir maior racionalidade às
políticas sociais, passa a imperar o raciocínio do custo/efetividade no
interior dos setores públicos estatais, como se eles fossem idênticos ao
mercado.
Essa vem sendo, a nosso ver, o que poderia ser
denominado de "segunda geração de privatização dos serviços sociais",
em analogia com o que vem sendo intitulado de "segunda geração de reforma
do Estado" (Oszlack, 1999) e que consiste não mais em os recursos públicos
comprarem serviços produzidos pelo setor privado, mas exatamente em se
transplantar para o interior do setor público estatal critérios e práticas de
seletividade próprias do mercado. À guisa de ilustração: no geral essas novas
formas de gestão dos equipamentos estatais contam com uma receita fixa
garantida (o mecanismo intitulado de captação) tendo sua margem de lucratividade,
ou de superávit, definida pela contenção das despesas. Para que essa
contenção não se traduza simplesmente em corte de determinados serviços e ações
mais onerosos, seria necessária a garantia de efetivos mecanismos de controle
público que impedissem que os equipamentos assim gerenciados praticassem a
seletividade do acesso da clientela a níveis mais sofisticados de atendimento
de suas necessidades e demandas3.
Constituem exemplos típicos desse fenômeno, resguardadas as devidas diferenças,
as experiências do Hospital das Clínicas de São Paulo, destinando parcela de
seus leitos públicos estatais à demanda privada, e a desastrosa experiência, de
iniciativa municipal na última gestão Maluf, do Plano de Assistência à Saúde em
São Paulo (1993-1997).
Na realidade, o que vem ocorrendo, ditado pela
primazia da urgência econômica sobre a social, e possibilitado pela extrema
fragmentação social derivada do o modelo econômico adotado, é que essa comunhão
artificial que se estabelece entre reforma administrativa e reforma do Estado,
cuja expressão mais acabada são as novas experiências de gestão através de
organizações sociais, cooperativas de trabalho, autogestão, dentre outros,
torna-se sinônimo da implementação da racionalidade própria do setor privado na
gestão do setor público estatal, fazendo com que este atue sob a mesma lógica
de custo/efetividade que comanda o setor privado. Eficiência - produzir mais
com menor custo - traduz-se em efetividade - produzir com menor custo gerando
maior impacto, comprometendo-se, assim, a essência da responsabilidade do
Estado, que consiste exatamente em implementar políticas sociais efetivamente
redistributivas. Com isso, vem se agravando o traço histórico de nossas
políticas sociais, reprodutoras das desigualdades sociais, tal como demonstrado
no documento brasileiro elaborado para a Cúpula de Desenvolvimento Social, em
1995.
Não se trata, aqui, de invalidar ou mesmo
questionar os programas que visam estender o acesso da população aos serviços
básicos - sejam eles de saúde ou de educação, dentre outros -, mas sim de
apontar para o fato de que eles não eximem a responsabilidade do Estado - nos
níveis federal, estadual e municipal, cada um na abrangência de sua competência
- de articular a esses programas políticas sociais de médio e longo prazos
voltadas para a superação da pobreza. Por outro lado, tampouco se deve cair
apressadamente na armadilha simplista de que as restrições que vêm ocorrendo,
seja através da desinstitucionalização de direitos sociais historicamente
conquistados, seja através de sucessivos cortes de recursos para a área social,
são fruto direto do processo de globalização, e não também do modelo de ajuste
econômico que vem sendo adotado desde 1995.
Na atual conjuntura, em que a crise econômica se
torna mais aguda, e a recessão se faz presente, é exatamente a área social
aquela que se revela, novamente, mais vulnerável às restrições orçamentárias. E
esses cortes - que vêm ocorrendo com assustadora freqüência sobretudo a partir
da maxidesvalorização do real, em janeiro do corrente ano - se fundamentam
tanto na circunstância objetiva de que são exatamente esses os recursos sobre
os quais o governo tem controle enquanto despesas do Orçamento da União (sob a
rubrica "Outras Despesas de Custeio e de Capital"), como, sobretudo,
na circunstância política igualmente objetiva de que esses cortes atingem, no
geral, exatamente aqueles setores sociais com menor capacidade de fazer valer
seus direitos e suas demandas.
POBREZA E DESIGUALDADE: A EQUAÇÃO EVITADA
No debate público recente, a "bandeira"
da pobreza tem sido disputada por diferentes forças políticas. A disputa,
afinal, é sobre quem, muito mais que quais setores, foi vanguarda na defesa dos
interesses dos pobres propondo programas e políticas sociais focalizados para
esse segmento. No entanto, cabe sublinhar que enquanto a pobreza é
disputada, o mesmo não ocorre com a desigualdade, uma vez que esta
implica necessariamente em mecanismos diretos ou indiretos de redistribuição de
renda.
E, se continuar a prevalecer essa forma de atuação
das elites políticas - dos mais diferentes matizes político-ideológicos - as
políticas e programas sociais no país estarão condenados aos limites estreitos
da concepção de políticas para o alívio da pobreza, ao invés de estarem
voltados para a superação da pobreza. Fato este tanto mais grave porque as
reformas estruturais da década de 90 promovidas na América Latina aumentaram as
desigualdades sociais na região, em particular no Brasil. Este é o país da
região que apresenta as maiores disparidades regionais e os maiores índices de
concentração de renda: enquanto a renda per capita anual média do Estado
do Piauí é idêntica à do Haiti, e 76% dos brasileiros têm um nível de renda
inferior à média anual per capita brasileira, que é de US$ 4,800, 10%
das famílias brasileiras apropriam-se de 12,5% da renda nacional, enquanto os
40% das famílias mais pobres se apropriam de apenas 11,8% da renda total (cf.
Cepal, 1998; IBGE, PNAD, 1995).
É exatamente a partir da constatação desse quadro,
que mostra a persistência da brutal concentração de renda no país, bem como da
lógica perversa que persiste na implementação de medidas de combate à pobreza,
que ganha importância enfatizar, no diagnóstico que embasa as propostas dessas
políticas e, portanto sua formulação, a perspectiva da sua qualidade.
Entende-se aqui por qualidade das políticas sociais menos a sua dimensão da
relação custo/efetividade, tão em voga, e mais o seu conteúdo enquanto
instrumento de construção da cidadania e da autonomia desses sujeitos,
população-alvo das políticas sociais, ao se buscar satisfazer determinadas
necessidades básicas exatamente desses segmentos mais pobres da população.
Mas isso implica a necessidade de reconstruir a
esfera pública, sujeita nesta década a um processo de crescente privatização e
destruição, como analisa Oliveira (1999), e que tem origem exatamente na atual
crise do contrato social, e de seus critérios de inclusão e de exclusão, como
aponta Santos (1999), "gerando uma crescente fragmentação da sociedade,
dividida em múltiplos apartheids, polarizada ao longo de eixos
econômicos, sociais, políticos e culturais. Não só perde sentido a luta pelo
bem comum como também parece perder sentido a luta por definições alternativas
de bem comum" (Oliveira, p. 91).
O que se buscou apontar aqui, no caso específico
das políticas sociais que vêm sendo implementadas sobretudo a partir da segunda
metade desta década, é exatamente o seu traço tradicional, e nesse sentido
tímido, que vem redundando seja num processo de destruição da esfera pública,
e/ou de sua privatização, seja num processo de sua substituição pela esfera
privada, o que alerta para a necessidade de que essa tendência seja confrontada
com propostas de construção de um projeto para nossa sociedade que imprima a
qualidade de promoção da cidadania às nossas políticas sociais, e não de
reprodução da subalternidade, como vem ocorrendo até o momento.
Nesse sentido, talvez o que os debates e embates
políticos que vêm se travando em torno delas estejam exatamente indicando é a
necessidade de uma profunda reforma do Estado, de sua democratização, de
torná-lo um Estado forte e democrático que efetivamente inclua os cidadãos,
como aponta Lechner (1993), para o que se torna condição necessária o respeito
a contratos sociais preexistentes, apontando assim para a garantia da
previsibilidade de determinados padrões de proteção social anteriormente
firmados4.
Isso porque, nesse ponto, a democracia não se distancia do mercado: ambos
exigem para a sua sustentação a previsibilidade e, portanto, a segurança da
permanência de determinadas regras do jogo. E talvez aí se reponha a tensão, já
apontada por vários autores, entre capitalismo e democracia.
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Recebido para publicação em setembro/1999
1
Declaração de uma sertaneja nordestina ao verificar que seu nome não constava
da lista dos incluídos nas frentes de trabalho contra a seca, fevereiro de
1999.
2
Cf. a respeito, dentre outros, Lindgren Alves (1995), Stiftung (1995) e ainda
os relatórios anuais do Observatório da Cidadania, editado pelo Ibase, Rio de
Janeiro.
3
Note-se, aqui, que o mesmo instrumento de captação vem sendo adotado pelo
governo como critério de repasse de recursos para estados e municípios, como é
o caso do Piso de Assistência Básico (PAB), por exemplo, e que vem sendo
implementado pelo Ministério da Saúde.
4
Isso implica, por exemplo, não confundir brutais distorções existentes no
sistema brasileiro de previdência social com simples privilégios, negando-se
assim o próprio processo histórico de construção desse sistema. Ou no outro
extremo, partindo-se de um diagnóstico da crise financeira atual da previdência
social propor-se como solução técnica para saná-la as seguintes alternativas
polares: ou investir no passado (isto é, manter as garantias previdenciárias
dos idosos), ou no Brasil do futuro (isto é, investir nos mais jovens), a
partir da reformulação dos direitos previdenciários visando o seu equilíbrio
contábil futuro, em detrimento do respeito aos contratos existentes, dada a
impossibilidade de "caixa" do sistema atual. Embora não seja
consenso, uma vez que há técnicos e especialistas do governo que assumem os
atuais gastos previdenciários como gastos não passíveis de compressão,
sintomaticamente esta vem sendo uma das propostas defendidas junto ao governo
para a reforma de nosso sistema previdenciário. IPEA/UFF
(1999), especialmente Neri, M. - "Capital Enhancing poverty alleviation
policies in Brazil".